行政處罰自由裁量彈性空間大 標的區間達百倍

　　12月1日起，新修訂的《中華人民共和國安全生產法》施行，對發生生產安全事故的單位可處以最低二十萬元最高兩千萬元的罰款。其中對彈性空間的規定引起廣泛關注。

　　記者調查發現，目前我國行政領域中，自由裁量可謂彈性十足，涉及的經濟處罰標的區間一般在十倍左右，多者可達百倍。在全面推進依法治國的背景下，如何管住自由裁量權中的“隨性之手”？

　　自由裁量的“彈簧”引質疑 

　　行政法定義下的自由裁量權，是指行政機關及其工作人員在法律事實確定的情況下，在法律授權的范圍內，依據立法目的公平合理的原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力。通俗點講，就是行政機關及執法人員擁有一定程度自由處罰的權力。

　　記者采訪了解到，由于我國行政法規淵源較多，且各個規范之間水平差異較大，導致行政人員實行自由裁量的情況頻繁出現，且尺度不一。一般情況下，在經濟處罰中，自由裁量所涉及的罰金區間，多為一至十倍，中間的差別可高達幾十倍甚至上百倍。

　　以《中華人民共和國道路交通安全法》為例，第九十條規定“機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的”，交通警察可以當場對機動車駕駛人處警告或者二十元以上二百元以下罰款，其處罰上限是下限的十倍。

　　除了針對個人的經濟處罰，針對企業的處罰數額更大，彈性也隨之拓展。比如，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》規定，將境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，進口屬于禁止進口的固體廢物或者未經許可擅自進口屬于限制進口的固體廢物用作原料的，由海關責令退運該固體廢物，可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。其經濟處罰上限，是下限的十倍。

　　除了新修訂的安全生產法，高彈性的自由裁量，也屢屢在一些地方規章或條例中出現。比如，中部某省一地區，規定排污單位拒絕環保部門現場檢查或者在被檢查時弄虛作假，可處三百元至十萬元的罰款。

　　其實，在經濟處罰之外，我國法律、法規、規章規定的行政處罰條款繁多，行政處罰的適用條件也多種多樣。一些行政法規中，有“給予”“不予”“應當”“可以”“從輕”“從重”“單處”“并處”等措辭及相關條款。這些條款給了執法機關和執法人員進行自由裁量的依據。

　　行政處罰中，“隨性之手”若隱若現

　　記者采訪了解到，由于自由裁量彈性大，加之各地執法水平不一，導致同一行政領域的同一種違法行為，在不同地區所承擔的違法結果也不同，甚至同一個行政人員對同一種違法行為作出的行政處罰也不同。這引發了不少質疑。

　　例如，道路交通安全法中“200元以下罰款或者警告”的條款在施行中遇到的質疑就不少。有人認為，這增大了交警當場處罰的隨意性，“遇到熟人不罰或少罰，遇到不聽話、不順眼的就多罰，想罰多少就罰多少。”

　　在針對企業違法行為的行政處罰中，自由裁量的彈性也很大。記者查閱水污染防治法發現，對于造成水污染的企事業單位，行政處罰方式主要有限期改正、罰款、停產整頓、停業關閉、移交司法機關追究刑事責任等。執法人員可利用這些條款做“不同文章”。

　　廣西同望律師事務所律師龔振中指出，對涉事污染企業行政處罰有很多自由裁量的空間。比如環保部門在處罰時，有“可以報經政府批準責令關閉”“百分之五十以下的罰款”等多種方式可供選擇。而在實際執法中，因為涉事企業對地方政府的財稅、就業貢獻等其他因素，個別環保主管部門往往會“放寬尺度”。

　　有業內人士指出，近年來，不少嚴重環境污染事件中，一些礦老板懼怕停產或關閉，往往“用錢解決問題”。這導致個別環保主管部門在處罰時會“手頭略松”，本該停產的企業，卻罰款幾十萬元了事，行政處罰也很難起到應有的效果。

　　如何規范自由裁量

　　專家表示，目前大量的行政自由裁量行為，缺乏可量化的尺度。這主要是指一些定性的標準，如“一般”“較大”“重大”“特大”，再如“情節輕微”“情節嚴重”等，在具體量化方面較為缺乏。這都有可能導致權力的尋租空間擴大。

　　北京律師余學軍認為，目前我國行政法規尚不成熟，各地對自由裁量的相關規定有待完善，將自由裁量的相關司法條款量化、精確化，是全面推進依法治國的必然要求和趨勢。

　　西南政法大學行政法學院院長譚宗澤表示，近年來學術領域和行政管理部門都對自由裁量做了大量的研究，一些行政部門甚至已經制定了行政裁量基準，指導自由裁量的實踐效果明顯。

　　“自由裁量，應當是法律規定下的裁量。在制度建設上，要進一步完善對行政領域自由裁量行為的相關規定，盡量對其量化，尤其在金錢和自由罰方面。既要保障執法手段充分、授權充分，也要設置一定的裁量空間和范圍。”譚宗澤說，強化對行政領域自由裁量監督，在充分發揮司法手段的同時，更要充分發揮公眾的力量。